L’art. 55 sin dai primi mesi ha avuto un effetto dirompente dal punto di vista delle pratiche amministrative. Soprattutto le esperienze di co-progettazione (meno di co-programmazione), prima limitate a poche unità in tutto il Paese, iniziarono a moltiplicarsi. Il fenomeno dell’amministrazione condivisa, diventato in poco tempo significativo, attirò l’attenzione delle istituzioni che in alcuni casi avanzarono talune perplessità – il riferimento e al parere del Consiglio di Stato 2052 dell’agosto 2018 redatto a partire da una richiesta dell’Anac – sulla compatibilità dell’art. 55 con il “diritto eurounitario” in tema di concorrenza e sull’adeguatezza della legge 241/1990 per regolare i procedimenti di co-progettazione. Vi è da dire, ad onore del vero, che accanto alla mobilitazione di studiosi e giuristi nel difendere gli istituti del Codice del Terzo settore, si assistette ad un’ulteriore proliferazione, anche nei mesi successivi al suddetto parere, di esperienze di co-progettazione grazie all’ormai acquisita convinzione, soprattutto da parte degli enti locali, che questa via portasse a risultati sociali altrimenti non conseguibili (si rimanda a questo articolo per una descrizione più ampia di questi fatti). Ma rimaneva comunque un’incertezza di fondo, destinata qua e là a riaffiorare, sulla legittimità di questi strumenti.

La situazione muta radicalmente nel momento in cui sul tema interviene, in modo deciso, ampio e autorevole, la Corte costituzionale con la sentenza 131, pubblicata in data 1° luglio 2020. La sentenza prende le mosse dal contenzioso tra Stato e Regione Umbria circa una norma che rendeva applicabile alle cooperative di comunità – senza specificare la necessità che esse dovessero assumere la qualifica di impresa sociale e quindi essere incluse nel perimetro del Terzo settore – l’istituto dell’art. 55; oltre ad esprimersi sulla specifica questione, la Corte costituzionale ha nell’occasione sviluppato in modo esteso il tema questione della legittimità dell’art. 55, con un pronunciamento destinato a diventare una pietra miliare nel diritto sui temi del Terzo settore.

In primo luogo, la Sentenza 131 sottolinea il legame diretto tra art. 55 del Codice del Terzo settore e art. 118, quarto comma, della Costituzione, conferendo una singolare e potentissima “protezione costituzionale” dell’articolo 55:

“È in espressa attuazione, in particolare, del principio di cui all’ultimo comma dell’art. 118 Cost., che l’art. 55 CTS realizza per la prima volta in termini generali una vera e propria procedimentalizzazione dell’azione sussidiaria”.

“Il citato art. 55, che apre il Titolo VII del CTS, disciplinando i rapporti tra ETS e pubbliche amministrazioni, rappresenta dunque una delle più significative attuazioni del principio di sussidiarietà orizzontale valorizzato dall’art. 118, quarto comma, Cost.”.

“Si è identificato così un ambito di organizzazione delle libertà sociali non riconducibile né allo Stato, né al mercato, ma a quelle forme di solidarietà che, in quanto espressive di una relazione di reciprocità, devono essere ricomprese tra i valori fondanti dell’ordinamento giuridico, riconosciuti, insieme ai diritti inviolabili dell’uomo, come base della convivenza sociale normativamente prefigurata dal Costituente”.

In sostanza, la Corte costituzionale non si limita ad affermare la piena e indiscutibile legittimità dell’articolo 55, ma lo indica come norma che per prima rende operativo il principio di sussidiarietà previsto all’art. 118 della Costituzione riformata nel 2001.

Il richiamo al principio di sussidiarietà è ulteriormente esplicitato nella sentenza, che ben inquadra, in coerenza con l’art. 118 della Costituzione, il ruolo attribuito al Terzo settore: “si è quindi voluto superare l’idea per cui solo l’azione del sistema pubblico è intrinsecamente idonea allo svolgimento di attività di interesse generale e si è riconosciuto che tali attività ben possono, invece, essere perseguite anche da una ‘autonoma iniziativa dei cittadini’”, conseguenza del “riconoscimento della profonda socialità che connota la persona umana e della sua possibilità di realizzare una azione positiva e responsabile”. Ne discende una concezione del Terzo settore “come un insieme limitato di soggetti giuridici dotati di caratteri specifici, rivolti a perseguire il bene comune, a svolgere attività di interesse generale, senza perseguire finalità lucrative soggettive, sottoposti a un sistema pubblicistico di registrazione e a rigorosi controlli”; tali enti, secondo la Corte, “costituiscono sul territorio una rete capillare di vicinanza e solidarietà, sensibile in tempo reale alle esigenze che provengono dal tessuto sociale”

Se questi sono i presupposti, diventa conseguente, per la Corte costituzionale, delineare la natura della relazione tra ente pubblico e Terzo settore indicata dall’art. 55, di cui viene rimarcata la distintività rispetto alle relazioni basate sullo scambio di mercato:

“Si instaura, in questi termini, tra i soggetti pubblici e gli ETS, in forza dell’art. 55, un canale di amministrazione condivisa, alternativo a quello del profitto e del mercato: la ‘co-programmazione’, la ‘co-progettazione’ e il ‘partenariato’ (che può condurre anche a forme di ‘accreditamento’) si configurano come fasi di un procedimento complesso espressione di un diverso rapporto tra il pubblico ed il privato sociale, non fondato semplicemente su un rapporto sinallagmatico. Il modello configurato dall’art. 55 CTS, infatti, non si basa sulla corresponsione di prezzi e corrispettivi dalla parte pubblica a quella privata, ma sulla convergenza di obiettivi e sull’aggregazione di risorse pubbliche e private per la programmazione e la progettazione, in comune, di servizi e interventi diretti a elevare i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale, secondo una sfera relazionale che si colloca al di là del mero scambio utilitaristico”.

Questo fondamento comporta al tempo stesso un impegno per i soggetti coinvolti in tale relazione, che non possono di conseguenza considerare gli istituti della co-programmazione e della co-progettazione come meri tecnicismi, per riproporre quindi in chiave leggermente mutata in senso partecipativo modelli di rapporto precedenti; si tratta al contrario di addentrarsi in uno scenario governato da regole e responsabilità diverse da quelle del mercato.

La sentenza 131 della Corte costituzionale entra poi nel merito – senza citarli – dei due principali dubbi avanzati dal Consiglio di Stato nel parere 2052 del 2018 e richiamati in apertura. Rispetto all’ipotesi di contrasto con il “diritto eurounitario”, la sentenza fa notare che “lo stesso diritto dell’Unione … mantiene, a ben vedere, in capo agli Stati membri la possibilità di apprestare, in relazione ad attività a spiccata valenza sociale, un modello organizzativo ispirato non al principio di concorrenza ma a quello di solidarietà”. Rispetto alla supposta inadeguatezza della legge 241/1990 a regolare i procedimenti conseguenti all’art. 55, la sentenza richiama invece più volte tale norma come riferimento. In sostanza, le censure del Consiglio di Stato sono nella sostanza dissolte dal “Giudice delle Leggi”.

In conclusione la sentenza 131 della Corte costituzionale si pone come spartiacque: dopo di essa risulta difficile sostenere l’illegittimità degli istituti di amministrazione condivisa; si tratta invece di attuarli al meglio, in coerenza con i principi, ben riaffermati dalla Corte, sui quali essi si poggiano.